省審計(jì)廳公布的我省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果表明,從全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀,以及資產(chǎn)與負(fù)債間的相互關(guān)系看,全省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。長期以來,地方政府主要通過融資平臺(tái)公司等方式舉借政府性債務(wù),對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極作用。同時(shí),由于沒有賦予地方政府規(guī)范的舉債權(quán)限,缺乏全面系統(tǒng)的管理機(jī)制,難以有效發(fā)揮政府信用低成本融資的優(yōu)勢和債務(wù)資金使用效益,局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
“政府性債務(wù),也就是通常說的‘地方債’,應(yīng)辯證地看待,不必談債色變,視其為洪水猛獸。 ”安徽大學(xué)金融系教授鄭蘭祥說,我省乃至我國的地方債資金大多用于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程上,改善了當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境和人居環(huán)境,促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善,形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的大背景下,規(guī)范地方舉債融資,能進(jìn)一步降低風(fēng)險(xiǎn),也有利于穩(wěn)增長。
從全國乃至全球看,政府舉債是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的普遍現(xiàn)象。公路、鐵路、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,投資總量大、投資周期長,幾代人都能受益。如果完全依靠政府當(dāng)期的收入,不僅工程所需資金難以解決,也損害代際公平原則。通過適度舉債建設(shè),有利于保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政收支的長期均衡,兼顧效率與公平,更好地造福于百姓。
“政府舉債,關(guān)鍵是要量入為出、把握好度,建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、防范、化解的制度體系和機(jī)制,將風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面作用控制在最低范圍內(nèi)。 ”省財(cái)政廳廳長羅建國表示,我省實(shí)施意見明確要疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)步推進(jìn),建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制,體現(xiàn)了興利除弊的制度建設(shè)思路。保證各項(xiàng)舉措落地,能更好為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航。今后政府怎么借債?
省級(jí)政府可適度舉債,市縣只能由省級(jí)政府代為舉借
成立省棚戶區(qū)改造融資理事會(huì),利用省級(jí)政府融資平臺(tái)公司,與國家開發(fā)銀行合作,采取“統(tǒng)一評(píng)級(jí)、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”模式,開展全省棚戶區(qū)改造融資工作。融資模式的創(chuàng)新,不僅有力推進(jìn)了棚戶區(qū)改造,讓一批中低收入住房困難群體圓了安居夢(mèng),而且規(guī)范了政府性債務(wù)管理,防范了個(gè)別地方急于求成盲目舉債。在嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模、融資成本和舉債方式的基礎(chǔ)上,開明渠、堵暗道,我省積極探索新的融資舉債模式,讓政府性債務(wù)的“正能量”充分發(fā)揮。
以前,地方政府往往通過融資平臺(tái)公司舉債。規(guī)范管理后,地方政府債務(wù)“怎么借”?這是加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的一大突破口,有助于推動(dòng)地方舉債的陽光化。
“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),省級(jí)政府可以適度舉債,市縣確需舉債的只能由省級(jí)政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借,不得通過企事業(yè)單位等舉借。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能,地方政府舉債采取政府債券方式。 ”省財(cái)政廳副廳長、政府債務(wù)管理辦公室主任孟照紅表示,實(shí)施意見就舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模、舉債程序等方面提出了具體要求。推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式,吸引社會(huì)資本參與公益性項(xiàng)目建設(shè)并獲得合理回報(bào),有利于拓寬社會(huì)資本投資渠道、減輕政府舉債壓力。
存量債務(wù)“怎么管”?實(shí)施意見對(duì)妥善處理存量債務(wù)提出了明確措施,如對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù),允許申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換,以降低利息負(fù)擔(dān),優(yōu)化期限結(jié)構(gòu),騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)確需地方政府償還的債務(wù),地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任,必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。企事業(yè)單位債務(wù)中不屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分,要遵循市場規(guī)則處理,減少行政干預(yù)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如何防控?
控制規(guī)模,限定用途,政府債務(wù)管理納入政績考核
規(guī)范管理后,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)怎么控?“遵循牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線,切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的原則,我省實(shí)施意見在控制舉債規(guī)模、限定債務(wù)用途、納入預(yù)算管理、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、完善應(yīng)急處置等方面都作出了明確規(guī)定。 ”羅建國說。
根據(jù)新規(guī),省對(duì)市縣政府債務(wù)實(shí)行限額管理,市、縣政府債務(wù)限額由省級(jí)財(cái)政部門根據(jù)各市、縣政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測算并報(bào)省政府批準(zhǔn)后下達(dá)。一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模都要納入限額管理。省對(duì)市縣的規(guī)??刂?,只是設(shè)定舉債的上限,在不突破上限的前提下,市縣舉債的實(shí)際規(guī)模由本級(jí)人大或其常委會(huì)決定。實(shí)施意見同時(shí)強(qiáng)調(diào)建立對(duì)違規(guī)使用債務(wù)資金的懲罰機(jī)制,要求地方政府不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù),用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè),并明確把政府性債務(wù)管理納入政府目標(biāo)管理績效考核、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核。
剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能,會(huì)不會(huì)導(dǎo)致各地出現(xiàn)半拉子工程?實(shí)施意見對(duì)確保在建項(xiàng)目后續(xù)資金提出了明確措施,如要求各級(jí)政府統(tǒng)籌各類資金,優(yōu)先保障項(xiàng)目續(xù)建和收尾;允許各地申請(qǐng)發(fā)行政府債券置換高利短期債務(wù),降低利息負(fù)擔(dān),騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè);對(duì)重新審核符合國家有關(guān)規(guī)定的在建項(xiàng)目,有融資協(xié)議的允許繼續(xù)按協(xié)議融資,確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的,鼓勵(lì)采取政府與社會(huì)資本合作模式,或通過地方政府債券解決后續(xù)融資。 “以前主要通過融資平臺(tái)公司融資建設(shè)的項(xiàng)目,規(guī)范后主要有三個(gè)融資渠道,體現(xiàn)了分類解決的思路。 ”省社科院專家說。對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項(xiàng)目,要與政府脫鉤,完全推向市場,債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù);對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目,其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場化原則舉借和償還,政府按照事先約定,承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任,不承擔(dān)償債責(zé)任;對(duì)難以吸引社會(huì)資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目,由政府發(fā)行債券融資。 “進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界,把市場能做的事情交給市場,政府就可以集中精力辦好自己的事情。 ”